2012-04-05

都更是邪惡的?
 ──是公益還是私利?

數日前的士林王家都更案引起公民的廣泛討論,對一些人來說,這次事件的手段粗暴,對人民基本權利的侵害甚重,因此嚴正反對此次的強迫拆遷;對另一些人而言,都市更新明明是為了謀求多數人的公共利益,怎可因少數人的私利而被犧牲,因此認為政府的手段正當。兩邊的意見看似都有理,卻又彼此水火不容,很容易被認為又是一次個人基本權利與群體公共利益之間衝突的困難問題,但事實究竟是如何仍待進一步的釐清。

中華民國憲法第二章規定了人民依憲法應享的基本權利,其中第十條規定的居住及遷徏之自由,和第十五條規定的財產權,是這次都更案件主要的爭議所在。而憲法第二十三條對於國家何時得以法律限制人民之基本權利,有如下規定:「除為防止妨礙他人自由,避免緊急危難,維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之」。根據二十三條的規定,憲法主張國家只有在「防止妨礙他人自由」、「避免緊急危難」、「維持社會秩序」、「增進公共利益」這四個條件的任一條件滿足時,才可以用法律限制憲法保障人民之基本權利。

此處值得注意的是,上述四個條件只是國家可用法律限制人民基本權利的「必要條件」而非「充分條件」,意思是,國家若要用法律限制人民基本權利,只能因為上述四種理由,但不表示國家只要用上述四種理由之一就能正當地用法律限制人民的基本權利。這一點是由該條文中「所必要者」四個字傳達的重要資訊。例如,假設國家為了「防止妨礙他人自由」之目的而企圖採取手段限制我的基本權利,在各種手段的選擇中,國家的公權力一共有兩個選擇:一、剝奪我的生命;二、限制我的行動自由。設若兩者能達成的效果一樣好,而且耗費的成本和實現的難易度相仿,此時由於手段一造成的傷害遠大於二,但可行性和成效都和二相仿,則手段一便無法滿足必要性,國家不但不能選擇一為防止我妨礙他人自由的手段,也不能用法律規定一為恰當防止我妨礙他人自由的手段。

準備好重要的概念工具之後,我們可以開始針對這次的事件,對都更條例的相關規定進行更明確且有根據的分析。

都市更新的理由

首先,依據都市更新條例,所有的都市更新案件的審核標準中,關於同意更新比例的規定皆採多數決而非共識決。因此,在所有的都市更新案中,都有可能有堅持不願意參與更新的住戶必須在違反其意願的情形下被強制更新。而當這些更新案涉及重建(整區拆掉重新蓋成一棟大樓或大樓社區……等)時,強制更新的結果會造成對人民財產權的侵犯(使人民不得自由處置其地產),而在更新完後若有不同意但仍被強制更新的住戶因其舊有地產不足以換取新建後地產的最小分配單元而只被分配到一筆錢的話,則更會嚴重侵犯到人民的居住遷徏自由(強迫人民必須搬家)。

既然都更條例在面對全部案件均採多數決時,不可避免會有侵犯人民基本權利的可能,我們就必須仔細審視該條例中允許都市更新的理由有哪些,以及這些理由是否能夠滿足憲法第二十三條的要求。根據該條例的第六、第七及第十一條,都市更新的理由可概分為三類:

  1. 遇重大天災或人禍,或配合重大公共建設……等必須重建者。(適用第七條)
  2. 區域內房屋老舊有朽壞之虞恐危及公共安全,或道路規劃不良恐有交通安全疑慮……等值得重建者。(適用第六條)
  3. 沒有特殊原因,但區域內住戶想要對原建築物進行整建、改建或重建者。(適用第十一條)

其中按第六及第七條申請的都市更新案件均有明顯的公共利益,因此即使有可能在實施更新的過程中侵犯到人民的基本權利,如果衡量其目的和手段的正當性其實是符合必要性要求,仍可能是對基本權利的正當限制。由於這些判斷牽涉到其它複雜的分析,不是本文現階段的目的,所以先略過不談。第十一條的適用對象是,在不符合第六及第七條的要求時,區域內的住戶若仍想「促進其土地再開發利用或改善居住環境」,可以依主管機關訂定的都更畫定基準自行畫定範圍申請更新事業,然而此處的更新理由究竟是否符合公共利益卻有很大的商榷空間。

私人利益與基本權利

何謂「土地開發再利用」?何謂「改善居住環境」?如果僅僅只是居民想要住大一點好一點的房子,這當然是人之常情,不過卻談不上有什麼公共利益。世界上的資源有限,每個人都只能盡量利用有限的資源讓自己的生活更舒適愜意,如果因此留下一些不能滿足的願望而成為遺憾,大部分的人都能體會這種失落,若能遇到機會讓自己的願望得以實現,每個人也多半能夠體會那種歡欣。在人際關係上,我們如果知道自己有能力替人滿足願望時,通常不會否認這是一件值得自己做的事情,但也不會認為那是自己(在任何一種意義下的)義務。理由應該很明顯,如果有任何人有促成某個人的私利的義務,恐怕只有得利者有那個義務。我會嫌棄自己正在用的筆電不夠好,但若真的要換一台更好更合用的筆電,那都是我自己的事,旁人或許也有會為我覺得高興的,但因為這件事而真正獲利的只有我自己,促成這件事被實現的責任自然也只能落在我身上。

我不能因為自己想換筆電,就強迫你和我一起把舊筆電賣掉,即使我可以把我倆賣掉舊筆電的錢拿去做零風險高報酬的生意,賺到的錢不但可以幫我們兩個都換更好的新筆電,還有剩的錢可以繼續做別的生意,我也沒有權利強迫你跟我一起賣筆電,因為我的利益不見得是你的利益,或者退一步說,我想要得到的利益也不見得是你現在(或甚至這一生)會想要得到的利益。我有義務尊重你的人生選擇與價值觀的選擇,因此,我沒有權利強迫你現在就接受我認為對你最有利的做法。

我們之所以會這麼重視個人選擇的自由,甚至將這種自由視為幾乎在任何情況下都不可侵犯的基本權利,是因為這種個人選擇的自由正是每個人能夠為任何自己的行為負起責任的基礎,僅當我有這種選擇的自由時,我可以宣稱這個行為是「我自己的」,因此我能「為此行為負責」。在我們能夠最大程度地保障每一個人都享有大致平等的這種自由之後,我們才可能有意義地主張我(或任何人)有責任或義務做什麼、不做什麼,並使道德和法律成為可能(因為道德和法律都是對個人義務和責任的規範)。

私人利益與公共利益

也許有人會懷疑:如果利益總是要看一個人的價值觀,那有什麼利益可以不只是私人的?有什麼利益可以是公共利益?

確實,如果一個事件能不能產生利益總是要看一個人的價值觀才能決定,似乎所有事件能夠帶來的利益都是私人的利益。但公共利益會因此就不存在嗎?我不認為會,只要我們不把公共利益和私人利益之間的差別看成是「量」的差別,就不須認為所有的私人利益都不可能是公共利益。那麼,什麼才算是公共利益?以下我會試著列舉兩種應該很明顯是公共利益的的類型,並試圖從這兩種類型的特徵中分析出公共利益的構成性要件:

一、
當社群裡有一小部分的人的重要基本權利無法被滿足(例如生存權、工作權……等)時,我們若透過政府行使公權力來滿足這些人的重要基本權利時,固然看似以個人為單位提供福利,但其實是以滿足「整個社群內的個體基本權利都能獲得全大程度的平等保障」為目的。也就是說,此時對個人基本權利的保障並不是為了照顧個人的處境,而是因為任何屬於社群的個體都應該要如此被保障,因此是以公共利益為考量。

二、
除了個人的基本權利以外,若我們有重大的集體利益值得追求,這個集體利益可以大幅度地改善社群整體,或至少一個區域的生活水平,並且,這個集體利益將能被公正地分配給社群中的每一個個體,此時,我們也會同意這是一種公共利益。

上面提到的這兩種公共利益有一些共同的特徵,例如,這些公共利益都是以社群整體為服務的對象,而非任何特定的個體(單數或多數)。以第一種例子來看,多數的社會福利政策大致都屬於這種類型,因為社會福利政策並不是為了讓可憐的人不再那麼可憐,而是讓社群中每一個個體都能獲得他應得的對待而實施的,因此並不是服務特定的個體,而是服務社群整體。至於第二種例子,重要的交通建設、城鄉均衡發展政策、重大經濟建設……等,都屬於這一類公共利益,這些建設或政策也不服務特定的個體,但卻不是為了保障基本權利,而是希望能為社群爭取更多的福祉(利益)。但也因為這些社群的集體利益並不是基本權利的範疇,所以我們通常也會格外擔心這些政策或建設會不會假集體利益之名,其實只是追求少數個體的更大利益,因此在描述這類型的公共利益時,我加上了「利益將被公正地分配」這個限制條件,以確保這類利益追求最後不會只落入特定個體的手裡。

將上述的分析稍微整理後,將會得到兩個公共利益的判準:

  1. 利益不應以特定個體為服務的對象。且,
  2. 獲得的利益必須被公正地分配。

以這兩個要件來檢視此次士林王家的都更案,將發現這次的都更案其實沒有滿足第一個公共利益的構成要件。如果在這次的都更案件裡,區域內的住宅其實都已老舊不堪使用,或者消防及其它安全設計不符合安全規定,那麼或許可以算是為了滿足第一類型的公共利益而執行,但當地住宅事實上並沒有這類需求,甚至,由建設公司計劃的更新設計,反而被人指出有不符合消防安全法規的疑慮,若果真如此,甚至有損公共利益。並且,事實上能夠因為此件都更案而得利的,只有當地的原住戶和可以取得容積獎勵(等於市府變向提供免費的建築用地)的建設公司,這些利益也沒有被公正地分配。因此,無論怎麼看,都算是違反憲法二十三條關於政府使用公權力限制人民基本權利時必須滿足的要件規定。

這次的都更案既不能防止妨礙他人自由,也不能避免緊急危難或維持社會秩序,更沒有增進公共利益,反而造成公共利益的損害,並圖利特定的少數個體,因此藉由侵犯個人基本權利(居住遷徏自由、財產權)來強制推動的士林王家都更案確實有明顯違憲。若這件都更案件真的如同建商和北市府主張的「一切合法」,那麼,允許這種違憲行為的「都市更新條例」本身就有嚴重的違憲問題。「都市更新」當然是一個值得(甚至應該)推動的公共政策,因為它確實能夠為社群帶來公共利益(無論是第一種或第二種),但若現行制度不但允許假借公共利益之名圖利特定個體,甚至允許枉顧公共利益的案件強制執行,那現行的都市更新制度就應該接受嚴厲的檢討與批判,以期能夠讓它更能符合都市更新真正要達成的目的。

14 則留言 :

  1. 我想請問依照:

    1.利益不應以特定個體為服務的對象。且,
    2.獲得的利益必須被公正地分配。

    這個原則為什麼推導的出A的筆電不能因為B想一起賺錢而賣掉A的筆電,當遊戲規則是賣掉的錢公正地分配,且既然是遊戲規則今天的A可能是明天的B,這似乎也不違背原則1.不以特定個體為服務對象。

    當然這是主流的法律思考,只是我想提醒這是歐陸法系式的,跟美國學院式的辯論方式,憲法的XX權其實很像是XX道德觀的偽裝體,當然只在個人層級是不會有太大的衝突(除非經常人格分裂),但一旦進到國家層級的論壇時這是很糟的起點。

    萬一公法組對於憲法的見解與我不一樣時,是我錯還是公法組錯?萬一大法官對於憲法的見解跟我不一樣時,是我錯還是大法官錯?

    不過~有多一點人關心憲法是很好啦,只是我很久以前就發現為什麼憲法在國家司法官、律師的國考中是跟國文這種科目放在一起的普通科目,現在是第一試總分600分中占分40,如果憲法是所有法律的根基,那中華民國政府種種表現似乎(而且是體系化地)偷偷地不是很在乎憲法寫了什麼。

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    1. 如果有一條法律允許所有人可以因為自己想一起賺錢而賣掉另一個人的私有財產,「這條法律」本身不服務任何特定個體,但這條法律在個別案例中創造出來的利益卻只服務特定個體。

      既然我談的是「公共利益」,我提的判準就是關於那個「利益」,而不是關於允許那種利益生產的「法律」。

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  2. nobody22:11

    //當社群裡有一小部分的人的重要基本權利無法被滿足(例如生存權、工作權……等)時,我們若透過政府行使公權力來滿足這些人的重要基本權利時,固然看似以個人為單位提供福利,但其實是以滿足「整個社群內的個體基本權利都能獲得全大程度的平等保障」為目的。//

    那我可不可以說,當社群裡有一小部份的人的權益能夠被增加(例如都更)時,我們若透過政府行使公權力來增加這些人的福利,固然看似以個人(或少數)為單位提供福利,但其實是以滿足「整個社群內的個體權利都能獲得全大程度的平等福利」為目的,以此反駁//以這兩個要件來檢視此次士林王家的都更案,將發現這次的都更案其實沒有滿足第一個公共利益的構成要件。//?

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    1. 不行,因為你說的「福利」不是我說的「重要基本權利」,因此那不可能是被「平等保障」的東西,除非你要先將那些「福利」設定為這個社會共同認可的「重要基本權利」。

      然而,一但當你將該「福利」視為社會認可的「重要基本權利」之後,那就不再只是為了服務「特定個體」,因為只要有任何人無法滿足那個「福利」時,政府就有義務要填補它。

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    2. 一個簡單的判準是,當你現在發現一個公共政策(例如都更)創造了某些利益,而這些利益只是用來服務某一小群人的,你應該檢查的是,之所以服務這一小群人,是不是因為「每個人都應該有這麼多福利,但這些人沒有」,所以給這些人這麼多福利?如果不是,這就不是公共利益,如果是,那就至少滿足了公共利益的要件之一。

      因此,具體來說,我們通常同意,人人都應該住在不是海砂屋的房子裡,因此當政府幫助人民將海砂屋換成合乎建築規定的房子時,這是一種公共利益;但我們通常不認為人都應該住在不差於帝寶的房子,因此當政府替一小群人把沒有任何安全疑慮的住宅換成帝寶時,這就不符合公共利益的要件。

      當然,透過這樣的解釋,你或許會發現我在這篇文章裡談的公共利益並沒有普世的具體標準,現在對我們而言是公共利益的東西,過去可能不是,現在對我們而言不是公共利益的東西,未來也可能是。但我想這大概不會有什麼問題。

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  3. nobody15:38

    瞭解了,謝謝!

    可是這樣的話,你公共利益就只有重要基本權益了,
    但通常我們說「增進公共利益」時,這裡的「公共利益」應該不只重要基本權利吧?

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    1. 不,我文中也有舉例,在非基本權利的情況下,我們可以會追求交通上更便利,或追求經濟發展,或增建文化建設……等等,這些建設並不為了滿足誰的「基本需求」,但同樣也不是為了服務特定群眾。這類公共利益就能滿足「不服務特定對象」,同時也不是基本需求。但面對這類公共利益時,我認為必須更謹慎檢查是否能夠滿足「利益被公正分配」的原則,如果口口聲聲喊的經濟利益沒有辦法透過公正的稅制來分配,那最後甜到的也只是財團,而不是人民或社會。

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  4. 能夠詳細解釋 不符合消防法規 的問題嗎?
    有人提說他周圍的馬路寬度不足
    但也有人提出說並不是周圍的馬路都要多少寬度,而是其中一條馬路需要多少寬度。

    這部份目前沒看到一個詳盡的解說

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    1. 你好,感謝你的提醒,在這部分我的確寫得不夠嚴謹。提及新建案有不合消防法規之疑慮是因為確實有人提到這個疑點,但我自己尚未做進一步的求證。所以我在此僅僅只是想指出這件事依然是可議的,而不打算主張確實有此事。

      但在行文上我沒有把這個不確定性說出來,是我的錯,我會做恰當的修改。同時,我也會找時間求證相關法規的規定和現場的實際狀況,屆時再試圖回答你的問題。

      謝謝提醒!

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    2. 匿名15:38

      消防的問題可以上wiki看看, 基本上我的認知是現在的規劃是不符消防法規的.但是將來可以透過修改設計來解決! 消防這問題其實也能看出北市府執法是否中立!

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  5. 哈囉,學長,我可以把我在FB跟你的攻防貼到我的blog嗎?

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    1. 不知道為什麼之前Google把這則留言視為垃圾留言而被篩掉了,我昨天才看到。

      雖然我不知道你是用什麼ID跟我討論,但你當然可以把我們的討論貼到你的部落格上!只要標示出處即可。

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  6. 想到一個問題...

    根據原來的主張,公共利益的必要條件是:
    1.利益不應以特定個體為服務的對象
    2.獲得的利益必須被公正地分配

    按照這主張,「區域內房屋老舊有朽壞之虞恐危及公共安全……等值得重建者」似乎不具公共利益,因為:
    *重建利益以區域內房屋住家為服務對象,不符合1.
    *獲得大多數利益的人顯然是區域內房屋住家,故利益未被公正分配,不符合2.

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    1. 原文:

      「以第一種例子來看,多數的社會福利政策大致都屬於這種類型,因為社會福利政策並不是為了讓可憐的人不再那麼可憐,而是讓社群中每一個個體都能獲得他應得的對待而實施的,因此並不是服務特定的個體,而是服務社群整體。」

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